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中国谨慎平衡城市化与粮食安全

  山东省龙口市的周嗣宇, 从一个老农的角度关注着粮食安全。

  “过去家家户户都存一缸缸的粮食,现在大家都不存粮了,开始从市场上买粮吃。年轻人很少务农了。城区扩大,新盖的大楼和道路占用了大量的良田。一些良田只用来种花草美化环境,” 57岁的周说。

  周嗣宇的担忧折射出中国面临的挑战:如何平衡粮食安全和城市化之间的关系。

  中国用有限的土地养活了世界上1/5的人口。如何确保13亿人的饭碗仍是改革开放30年后的中国面临的重要问题。

  作为最新的举措之一,国务院7月2日通过了《国家粮食安全中长期规划纲要》。纲要指出,2010年粮食综合生产能力稳定在1万亿斤以上,2020年达到10800亿斤以上,粮食自给率稳定在95%以上。同时提出了确保粮食安全的举措,包括坚持家庭承包经营责任制、保护耕地、加强农业基础设施建设、增加农民收入、强化科技支撑等。

  一贯强调的重要保障就是:全国耕地保有量不低于18亿亩。

  目前中国耕地面积仅为18.27亿亩,已逼近18亿亩的红线,以这一数字计算,人均耕地面积为1.39亩,仅为全球人均耕地面积的1/3。而相应数字在1996年分别为19.51亿亩和1.59亩。这意味着11年来耕地面积下降了6.4%。

  伴随着城市化,18亿亩的最低耕地红线面临着挑战。

  中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说:“现在一年审批的各种建设用地大概是400万亩,其中大约 280万亩左右是耕地。”通过简单的推算可得出:若中国维持这一速度占用耕地,10年内就将触及红线。

  中国城市化发展快速,从1978年的17.9% 增长到2006年的43.9%,但是距现代化国家水平尚远。中国公布的目标是:到2050年,城市化率达到70% 左右,接近“中等发达国家”水平。

  而中国科学院地理科学与资源研究所在145个中国城市进行调研显示:中国大中城市建设用地总体扩展速度很快,占用耕地的比例也很大,平均达70.0%左右,“在西部地区甚至高达80.9%”。

  更加宏观的一组数据是:1981年全国城市建成区面积为7438平方公里,到2005年,这个数字变成了32521平方公里,25年内增长了3.4倍。

  与之对应的是,农业部专家认为,中国要稳定实现粮食95%的自给率,到2010年和2030年,分别需要耕地18.24亿亩和18.5亿亩。

  但有的专家认为城市化并不一定带来耕地减少,与“粮食危机”也没有必然关系。

  中国社科院农村发展所研究员李成贵认为,中国耕地的减少罪不在城市化,如果说与城市化有关,那也是“不合理的城市化规划安排”。在他看来,如果城市化规划合理,甚至可以更节约、高效地利用耕地。

  国土资源部部长徐绍史也有类似论述:“中国面临着保护耕地和保障发展的双重任务和压力。要破解既保护耕地又保护发展的命题,关键在于各项建设尽量不要去占耕地,必须占的就要少占,能用劣地的不要去用好地,占用的土地要高效地用好。”

  有学者深入地剖析了耕地消减的更深层次的原因: 土地所有制形式二元化。

  李成贵认为,土地问题的“二元化”,恰恰回答了那些耕地“为什么轻易就消失了”的问题。

  他说,由于国有土地和集体土地所有制形式的不同、管理方式的不同,使得农村土地(大多数是耕地)显得“太便宜了”。

  根据《土地管理法》,征收农村耕地的补偿费用包括以下几部分:土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。根据规定,土地补偿费和安置补助费的总和“不得超过耕地被征收前三年平均产值的30倍”。

  这就意味着,在以极小代价将集体所有制土地(包括耕地)变更为国有制土地(建设用地)之后,同样的土地即会身价倍增。于是在利益的驱使下,地方政府就有了“圈地”动机。

  中国社科院当代城乡发展规划院副院长刘维新在接受《环球财经》采访时说,由于土地价值的显现,不彻底改革“二元化”的结构,深层次的各种经济、社会矛盾都难以解决。

  李成贵说,保障粮食安全确实“存在问题”,如工业化进程中占用耕地、农业资源有限、华北地下水下降等。他说,虽然有这么多约束,但增产潜力很大。从生产上讲,首先科技进步提高单产,如袁隆平的良种良法;基础设施建设可以使近一半的中低产田增产(中低产田占中国耕地面积2/3);土地经营规模改变、现代农业技术等也可促进增产,如在黑龙江等地推广现代技术。

  农业部数据显示,夏粮的丰收预示着中国今年将迎来第五个丰收年,这也是1949年建国以来,第一次连续五年丰收。粮食局数据显示,2007年中国粮食总产量为5.015亿吨,粮食(含大豆)自给率超过95%。

  在增产的同时,中国粮食储备充分。温家宝总理4月强调,中国现有1.5亿吨到2亿吨的储备粮,是世界平均储备水平的2 倍,而1.5亿吨的国家储备粮,相当于中国粮食市场需求量的一半,粮食年总产量的30%。

  粮食安全的概念,最初是联合国粮食与农业组织1974年在粮食危机中提出来的:保证任何人在任何时候都能买得到和买得起所需要食品。

  虽然距离1959到1961年在中国发生的饥谨已近50年,但周嗣宇从没忘记:“那时连树皮都扒来吃光了。 ”

  尽管生活在迅速城市化的环境中,周嗣宇仍精心照看着自家的一小片田地。“我们这代人饿怕了。看到好好的地空着不种,心里不安,怕饥荒万一哪天再来呢,总有一种危机感。”

  

  北京东四环外的辛庄,在中国城市化的进程中,大片农田变成了楼房。曾璜摄 / 中国特稿社

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